SKN | פסיקת ההתחדשות העירונית בלוד מאתגרת את כללי היטלי ההשבחה ואת כדאיות הפרויקט

מחלוקת מס עם השלכות רחבות יותר

החלטה של ועדת הערר המחוזית מרכז לתכנון ולבנייה החזירה את סוגיית הכדאיות הכלכלית של התחדשות עירונית במתחמים מעורבי שימושים למרכז הדיון, לאחר שביטלה דרישות להיטלי השבחה שהוצאו לבעלי דירות ותיקים בלוד.

המחלוקת התמקדה בשאלה האם יש להפריד זכויות מסחריות המשולבות בפרויקט פינוי-בינוי למגורים מהרכיב למגורים ולמסות אותן בנפרד. ועדת הערר דחתה בסופו של דבר את גישת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, וקבעה כי פיצול כזה עלול לפגוע בוודאות ובמבנה הכלכלי שעליהם נשענים פרויקטים של התחדשות עירונית.

ההנחה הציבורית

הטיעון הפשוט הוא שיש למסות פיתוח מסחרי בנפרד, משום ששטחי מסחר יכולים לייצר הכנסה עצמאית ואינם משמשים באופן ישיר למגורים.

הוועדה המקומית בלוד הסתמכה על הבחנה זו כאשר קבעה שומות בסך 26,050 שקל לכל אחד מהעוררים לאחר שמכרו את דירותיהם. השומות חושבו בהתאם לחלקם היחסי בזכויות המסחריות בפרויקט.

ועדת הערר, לעומת זאת, בחנה את הסוגיה מנקודת מבט רחבה יותר: האם ניתן לבודד באופן מעשי את הרכיב המסחרי מהמסגרת הכלכלית של פרויקט ההתחדשות העירונית כולו.

הפירוק הכלכלי

הנכסים נכללים בתוכנית מתחם דוד המלך בלוד, המשתרעת על כ-170 דונם וכוללת תכנון של יותר מ-4,000 יחידות דיור, לצד כ-10,400 מ״ר של שטחי מסחר ו-78,800 מ״ר של שטחי תעסוקה.

העוררים טענו כי כדאיות הפרויקט התבססה על מודל כלכלי משולב אחד, ולא על חישובי רווח נפרדים לרכיבים למגורים ולמסחר. בין הראיות שהציגו הייתה בדיקת כדאיות כלכלית שהוכנה בהתאם לתקן 21.1, ובהנחה שלא תחול חבות בהיטל השבחה.

להנחה זו הייתה חשיבות משמעותית, משום שהפרויקט קיבל מענק ממשלתי של יותר מ-32 מיליון שקל מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שנועד לתמוך בכדאיותו הכלכלית.

הוועדה המקומית טענה מנגד כי בדיקת הכדאיות המקורית לפי תקן 21 התייחסה ל-246 יחידות דיור בלבד, בעוד שבתוכנית המאוחרת יותר גדל מספרן ל-371 יחידות בפרויקט הרלוונטי. לשיטתה, תוספת זכויות המגורים שיפרה באופן מהותי את הרווחיות והחלישה את הטענה שהטלת היטל על הזכויות המסחריות תפגע בכדאיות הפרויקט.

ועדת הערר לא השתכנעה כי הגידול במספר יחידות הדיור פתר במלואו את הסוגיה הכלכלית, במיוחד לנוכח הצורך המתמשך בתמיכה ממשלתית משמעותית.

התמונה שמאחורי הקלעים

הפסיקה אינה קובעת כי תקן 21 מחייב מבחינה משפטית לצורך חישוב היטלי השבחה.

יו״ר ועדת הערר, עו״ד מאיה אשכנזי, הבחינה במפורש בין ההערכה הכלכלית לבין החישוב המשפטי של ההיטל. עם זאת, הוועדה סברה כי ראוי שהשומה המקומית תתייחס להערכת תקן 21 ותסביר כל סטייה מההנחות שעליהן התבססה.

להבחנה הזו עשויה להיות חשיבות בפרויקטים עתידיים. בדיקת כדאיות אינה קובעת באופן אוטומטי את גובה ההיטל, אך סטייה משמעותית מההנחות הכלכליות שעליהן התבסס פרויקט התחדשות עירונית עשויה לדרוש הסבר משכנע יותר.

בסופו של דבר, הוועדה התמקדה במסגרת החוקית, בהחלטת הרשות המקומית ובהוראות התכנון הרלוונטיות, ולא הסתמכה רק על השאלה האם בעלי הדירות הסתמכו מבחינה משפטית על בדיקת הכדאיות לפי תקן 21.

הנמקות הוועדה משקפות גם את החשיבות הגוברת של תכנון מעורב שימושים. שטחים מסחריים המשולבים בפרויקטים למגורים יכולים לתמוך בסביבה העירונית הרחבה יותר, בעוד שהפרדה בדיעבד שלהם לצורכי מיסוי עלולה לשנות את המודל הכלכלי שעליו התבססו מלכתחילה החלטות ההתחדשות.

השאלה הרחבה יותר של ההתחדשות העירונית

ההחלטה מגיעה בתקופה שבה התחדשות עירונית נשענת יותר ויותר על שילוב מורכב של זכויות למגורים, למסחר ולתעסוקה.

מבנה כזה יוצר איזון מדיניות מורכב. הרשויות המקומיות זקוקות להכנסות כדי לממן את התשתיות והשירותים הציבוריים הנדרשים בעקבות ההתחדשות, בעוד יזמים ובעלי נכסים זקוקים לוודאות כלכלית מספקת כדי להפוך את הפרויקטים לכדאיים.

אם הנחות המיסוי יכולות להשתנות באופן מהותי לאחר שפרויקט כבר תוכנן ואושר, הסיכון הפיננסי עלול להתחלק מחדש באופן בלתי צפוי בין היזמים, בעלי הנכסים והרשויות הציבוריות.

לכן, פסיקת לוד חורגת מעבר לדרישות להיטלים בסך 26,050 שקל שעמדו במרכז הערר. היא מעלה שאלה רחבה יותר בנוגע לאופן שבו על המדינה והרשויות לאזן בין הכנסות ציבוריות לבין הוודאות הכלכלית הנדרשת כדי להפוך תוכניות להתחדשות עירונית לפרויקטים שמגיעים בפועל לשלב הבנייה.

סגירה

אם פיתוח מעורב שימושים הופך לחיוני יותר ויותר כדי לשמור על הכדאיות הפיננסית של התחדשות עירונית, כמה אי-ודאות מיסויית יכול פרויקט התחדשות לספוג לפני שהמטרה הציבורית של חידוש שכונות ותיקות מתחילה לפגוע בכדאיות הכלכלית שלה עצמה?